产能置换政策对水泥行业去产能的影响

在供给侧改革的大背景下，通过水泥行业错峰生产和区域协调工作，今年水泥行业运行实现了“开门红”——量稳价升，行业盈利情况较前两年大为改观。成绩固然令人欣喜，但行业目前存在的问题仍不容忽视。

2015年4月20日工信部以工信部产业【2015】127号文下发了《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》的通知（以下称《实施办法》）。作为一项化解产能过剩的政策，从近两年水泥行业执行产能置换政策的结果来看，它帮助一批建设手续不全且已投产的企业发放了生产许可证，对清理违规项目起到了一定的作用。但同时，也致使水泥新增产能现象难以控制，造成企业之间矛盾加剧，已引发多起上访事件，影响了政府在企业中的威信。如何使得产业政策精准调控，有效干预市场是值得研究和改进的。

水泥行业去产能需要一个好的政策环境和市场环境，产能置换政策在水泥行业出现的问题，需要我们去重新审视政策给去产能工作带来的正负面影响，及时修订完善政策条款，并在修订过程中认真听取企业和行业协会的建议，才能使得产业政策更好地发挥弥补市场缺陷的功能。

熟料和水泥是市场上两大交易商品，而熟料又只能作为水泥生产的中间原料，熟料产能过剩就会带来水泥产能过剩。在市场需求量不变、品种结构一定的情况下，水泥熟料的供给量决定了水泥产能的过剩程度，水泥行业产能过剩的本质是熟料产能过剩。因此，水泥行业过剩产能的衡量指标应该是熟料产能，严禁新增产能和去产能也应该指的是熟料产能。相对于熟料供给量的水泥粉磨能力大小所产生的水泥产能问题，那只是有米之炊或无米之炊的事。

现有熟料产能中确有一部分水泥窑已多年不运行，这部分熟料生产线（企业）就是俗称的“僵尸生产线（企业）”，我们称为“无效产能”，它不对市场带来冲击，除非市场需求出现大的增幅。置换后的新建项目产能和现有运行生产线的产能是“有效产能”，新增产能从投产之日起直接对市场产生冲击，形成“有效产能”供给量叠加，市场的过剩程度加剧。更何况，在产能置换中，不排除有些地方政府利用淘汰水泥粉磨站的水泥产能折算出熟料产能，使得建设项目的熟料产能净增。对新建项目采用淘汰立窑和水泥粉磨站产能指标来进行产能置换，是一种“掩耳盗铃”、“偷梁换柱”行为。即使把全国现有2000多家水泥粉磨企业淘汰一半，水泥行业产能严重过剩问题依然不能解决，因为熟料产能没有出现净减量。而且，水泥熟料产能严重过剩问题也许因为产能置换政策将进一步放大，因为产能置换政策为新建项目还带来了“批小上大”的投机隐患。

2016年，全国水泥熟料产量13.76亿吨，而全国1770条熟料生产线的熟料实际产能有20.2亿吨，熟料产能利用率仅68.1%，东北、西北许多企业开工率不到50%。国办发【2016】34号要求达到“产能利用率回到合理区间”目标任务，协会给出“合理区间”产能利用率是80%。从2013年至今4年里，全国水泥年产量一致维持在24亿吨左右，说明中国水泥产品已处于消费平台期，即使在不考虑有新增熟料产能的前提下，达到80%合理产能利用率至少要压减4亿吨熟料产能。按照产能置换的办法去产能，水泥行业“十三五”要完成国办发【2016】34号文件要求的目标任务，似乎是不可能的。政府部门应积极支持、尽快引导企业设立去产能专项资金，为过剩产能建立市场化退出通道是当务之急。

从近两年已建成或在建水泥投资项目来看，都是地方政府帮在本地新建水泥项目找置换产能指标，由于发展理念和体制机制等多种因素的影响，尤其是投资带来的短期GDP数字对政府官员的政绩非常重要，而产能过剩带来的后患则不被当届地方政府所重视。

按照《实施办法》规定，产能置换适用“新建、改建、扩建，以及按照国发【2013】41号文件要求清理的未经国家核准且有必要继续建设的在建项目（以下统称“建设项目”）”，这就等于给地方政府在清理违规建设项目时开了可以新建项目的口子。产能置换政策的提出本可以理解为，给已建成或“有必要继续建设的在建项目”一次完备手续后转正的机会，时限是2017年底。要知道，拿着过去的批文，只要地方政府默认项目开工，就变成了“在建项目”，这样下去，遏制新增产能、清理违规建设项目就没完没了，国务院“严禁建设新增产能项目”的政策严肃性在哪儿呢？

产能转移按照逻辑应该是过剩地区向不过剩地区转移，是发达地区向欠发达地区转移。全国除了广东省尚有少量立窑产能指标可供本省置换外，包括广东省在内，全国各省市自治区水泥产能都严重过剩，如果不是政府支持水泥行业错峰生产，大企业带头停窑限产，水泥行业早已一片哀鸿。《实施办法》还提出“支持跨地区产能置换”、“产能置换指标交易”政策，各省区都是水泥产能严重过剩，彼此置换产能，总量还是过剩。即使实行实际控制人的企业间跨地区产能置换，也必然遭到项目建设地的当地同行反对，异地产能置换加剧了项目建设地的产能过剩，损害了当地企业利益，带来了市场不公平。